Doutora em Direito Ambiental Tributário e mestre em Direito Comparado (LL.M.) pela Universidade de Colônia, Alemanha. Professora do mestrado profissional em Direito e Gestão de Conflitos na Universidade de Fortaleza (Unifor). Pós-doutoranda do Programa de Pós- Graduação em Direito da Universidade Federal do Ceará (UFC). E-mail: juliamattei@unifor.br
Doutor em Direito Comercial pela Universidade de São Paulo - USP (2009). Doutor em Direito Público pela Universidade Federal de Pernambuco (2003). Mestre em Direito e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Ceará (1999). MBA em gestão de empresas pela FGV/MARPE (2005). Professor associado, nível III, da Universidade Federal do Ceará e do Centro Universitário 7 de Setembro - UNI7. E-mail: joaoluisnm@uol.com.br
O presente artigo traça um perfil da reforma tributária ecológica da Alemanha, com foco na tributação da energia, buscando analisar comparativamente os seus elementos com a finalidade de contribuir para uma ecologização do sistema tributário brasileiro. É traçado um paralelo entre os sistemas jurídicos dos dois países em relação à constitucionalidade dos impostos ecológicos sobre a energia (
A busca pela efetivação de normas relativas à proteção do meio ambiente segue intensa na conjuntura atual de agravamento da crise ecológica. No foco das preocupações está a busca por meios de redução da influência negativa do crescimento econômico sobre o meio ambiente, visando a melhoria da qualidade de vida da população mundial. Por outro lado, não há mais dúvidas de que os tributos, como forma de intervenção do Estado na economia, possuem um grande potencial de orientar o comportamento dos atores econômicos e consumidores de forma ecológica. Entretanto, em qual extensão esses instrumentos podem ser incluídos no sistema tributário de forma contínua é ainda um tema muito debatido. A intervenção diretiva do Estado, principalmente, é problemática em uma complexa ordem tributária que ainda luta por eficiência.
Dentre as diversas áreas da proteção ambiental em que a tributação poderia encontrar resultados eficientes, o setor de energia é campo frutífero para a introdução de tributos ambientais. Fontes de energia estão entre os recursos naturais mais valiosos para a economia e a geração de energia é um grande causador de emissões de CO2. A redução dessas emissões foi, por isso, o tema central do movimento ecológico europeu.
Os resultados positivos da política energética europeia podem ser tomados como exemplos para outros sistemas tributários, o que justifica a abordagem comparada.
Observa-se que o sistema tributário nacional ainda negligencia os recursos naturais, favorecendo produtos e comportamentos não ecológicos. E apesar do Brasil ter um dos maiores potenciais de energia renovável do mundo, a geração de energia advinda de fontes não renováveis ainda domina. Diante desse cenário, existe um grande interesse prático em uma análise comparativa dos aspectos constitucionais da proteção ambiental em países industrializados e em transição.
É inegável uma dimensão ecológica da dignidade da pessoa humana (
O Brasil constitucionalizou a proteção ambiental de forma ampla no art. 225 da Constituição Federal de 1988 (CF) e, de forma mais específica, como princípio da ordem econômica no Art.170, IV, CF, exigindo, de forma direta, ponderações entre a proteção ambiental e os direitos econômicos (
Já a Alemanha optou pela inserção da proteção ambiental através de uma determinação normativa de objetivos do Estado no Art. 20a de sua Lei Fundamental (LF). Em relação à ordem econômica, o único dispositivo da Lei Fundamental que menciona a intervenção do Estado para regular a economia é o Art. 109, II, LF, que impõe ao Estado levar em conta, no cumprimento da disciplina orçamentária, as exigências do equilíbrio da economia em seu todo. Ao se interpretar a expressão “exigências do equilíbrio da economia em seu todo” de forma ecológica, em conformidade e devido à força de princípio do Art. 20a, LF, entende-se que este último dispositivo se apresenta como um verdadeiro imperativo, bem como uma limitação à intervenção do Estado na economia (
De início, serão realizadas considerações sobre a reforma tributária alemã, abordando a ecologização da tributação sobre a energia, com destaque para a discussão sobre sua constitucionalidade. Em seguida, será abordada a regulação da CIDE-Combustível na ordem jurídica brasileira como exemplo de tributação ecológica. Na sequência, serão indicados caminhos para a alteração do sistema tributário brasileiro, com o objetivo de privilegiar a sua ecologização. Ao final serão apresentadas as conclusões.
A pesquisa é bibliográfica e documental. O método é dedutivo-propositivo.
Em meio ao discurso europeu do desenvolvimento jurídico da proteção ambiental, a discussão sobre a concretização de objetivos ambientais através do direito tributário ocorreu na Alemanha paralelamente à inserção da proteção ambiental na Lei Fundamental. Além da inserção de mecanismos tributários e da reestruturação de algumas espécies tributárias para melhor garantia da proteção ambiental, a Alemanha fez uso do modelo de tributação ambiental clássico dos impostos ambientais (
O conceito de tributo ambiental, seguindo o modelo de Pigou, ganhou popularidade quando introduzida a ideia de redução paralela de outros tributos, devendo os Ökosteuern serem vinculados à melhoria do sistema tributário geral (
O foco da reforma era colocar mais intensamente o sistema tributário a serviço da proteção ambiental. A reforma se desenvolveu, então, em torno do objetivo de transferir de forma parcial, neutra e a longo prazo, o ônus tributário do fator de produção “trabalho” para o fator de produção “recursos naturais” (
A reforma contou com quatro leis promulgadas entre 1999 e 2006: Lei para o Início da Reforma Tributária Ecológica (
Ambos são impostos indiretos sobre o consumo que seguem o modelo do tributo
Ökosteuer
O imposto sobre energia incide sobre o consumo de matéria-prima como o óleo mineral (petróleo), gás natural e carvão, quando eles sejam usados como combustível para a geração de energia (§ 1, II-III, LIEn). Para outras utilizações dessas matérias, a lei concede reduções (§ 2, II-III, LIEn) e isenções fiscais (§§ 24-29, 37, 44, LIEn). A reforma ecológica tributária trouxe ainda, por motivos político-ecológicos (
O imposto sobre eletricidade foi baseado no modelo de tributação de CO2 proposto pela União Europeia e instituído como um imposto sobre o consumo. Fato gerador do imposto é a geração de energia elétrica (§ 1, I, LIEl). Contribuinte é o fornecedor ou o autoprodutor de eletricidade (§ 5, II c/c § 2, Nr. 1, LIEl), mas o ônus tributário pode ser, e normalmente é, transferido ao consumidor final (§ 5, I, frase 1, 1ª alternativa, LIEl). Por essa técnica, o imposto é incluído no preço da eletricidade. Visando a proteção ambiental e o fomento do uso de energias limpas, a eletricidade gerada de forma exclusivamente renovável (eco-eletricidade - Ökostrom) é isenta do imposto (§ 9, I, Nr. 1, LIEl). Sua receita é destinada integralmente ao sistema social. Entretanto, o uso da receita obtida com o imposto sobre a eletricidade e com parte do imposto sobre energia para a redução das contribuições sociais não foi previsto, de forma expressa, nas leis tributárias (
A inserção do novo modelo de tributação causou grande polêmica, como se verá a seguir.
A introdução dos Ökosteuern pela reforma tributária ecológica foi alvo de inúmeras críticas na literatura (
O Ökosteuer, seguindo o modelo de tributação ambiental proposto por Pigou (que pode ser imposto, taxa ou contribuição), onera o causador de uma externalidade negativa (de dano ambiental) ao tributar atividades poluidoras, de forma que o imposto simule o preço do consumo ou da utilização de bens ambientais, na forma de produtos ou emissões, incluindo ou internalizando o custo da degradação ambiental nas decisões do agente econômico, levando a atividade poluidora a retroceder a um nível ótimo, tanto para o mercado quanto para o meio ambiente (
A constitucionalidade de normas extrafiscais no direito tributário ou da intervenção do Estado através de impostos para influenciar comportamentos não é mais controversa naAlemanha (
Para a análise da constitucionalidade do Ökosteuer importa saber, primeiramente, se ele pode ser caracterizado como imposto. O TCF confirma essa caracterização pelo fato de o Ökosteuer justificar um ônus geral, que é imposto a todos que realizam o fato gerador, bem como por sua cobrança ser independente de qualquer contraprestação individual e por ele gerar uma receita para o financiamento das atividades estatais (
Entretanto, o modelo
O legislador alemão optou, dentre as opções da tributação
Segundo o direito tributário alemão, impostos ambientais são justificados como impostos finalísticos, uma vez que apenas dessa forma pode ser garantida a neutralidade da arrecadação e consequentemente a justiça fiscal (
Na Alemanha, a proibição da vinculação das receitas de impostos deriva da expressão “obtenção de receitas” do § 3, I, do Código Tributário e do Art. 110, I, LF, que determinam que a receita derivada da arrecadação de impostos será toda destinada ao orçamento público. O TCF admitiu a possibilidade de exceção a esta norma constitucional geral, bem como ao seu princípio concretizador da não-afetação de receitas (
Aceita a admissibilidade de impostos finalísticos, resta saber se a vinculação das receitas a objetivos não-ecológicos é também constitucional no contexto do direito orçamentário.
Como visto, a Alemanha inovou ao trazer um imposto ambiental
Com a reforma tributária ecológica, visava-se, portanto, um dividendo duplo: de um lado a melhoria da qualidade ambiental através do estímulo à economia de energia e a consequente redução da poluição (
Apesar de politicamente excelente, a vinculação dos Ökosteuern não a fundos ecológicos, mas ao sistema social, esbarra em questões de justiça fiscal. Diferente do que ocorre com as contribuições especiais e sua vinculação a grupos específicos, na tributação ambiental alemã o grupo de contribuintes não coincide com o grupo beneficiado com o uso das receitas do imposto: setores de uso intensivo de energia (indústrias) são pesadamente tributados, enquanto setores econômicos de uso intenso de trabalho (serviços) são os mais beneficiados pela queda das contribuições sociais. De forma individual, somente aqueles contribuintes dos Ökosteuern que são obrigados a pagar contribuições sociais beneficiam-se da diminuição destas, e não empresários individuais, servidores públicos, estudantes e aposentados, todos contribuintes indiretos dos impostos (
A caracterização dos Ökosteuern como impostos depende ainda da existência da função fiscal dos impostos. Quando esta é excluída na prática, resta ferido o princípio da proibição de impostos “estrangulantes” (
Outro aspecto a ser considerado é o fato de o Ökosteuer ser um imposto que pretende coibir uma atividade econômica, podendo acabar por impedi-la, o que também caracterizaria um confisco. O imposto
Em termos de competência para a instituição do Ökosteuer, a federação (
Apesar da função primordial extrafiscal do Ökosteuer, ele deve obedecer aos princípios constitucionais tributários. A extrafiscalidade dos impostos ou de normas tributárias sempre foi e será alvo de inúmeras críticas, posto que sua inserção no sistema tributário leva ao conflito entre a rigidez do princípio da legalidade no direito tributário e a necessidade da flexibilidade em um instrumento de intervenção estatal (
A adequação do imposto é primeiramente constatada quando ele objetiva atender a um determinado interesse público ou ao bem comum. Serve ao interesse público tudo o que consolida, mantém ou melhora as condições de subsistência da comunidade e seus integrantes (
A exigibilidade do imposto ambiental é verificada quando o objetivo da tributação não pode ser alcançado por algum outro meio mais brando e de mesma eficácia (
Para ser constitucional, o imposto ambiental deve ainda ser razoável, ou seja, deve ser resultado de uma ponderação entre o interesse público na proteção ambiental e a intervenção na esfera privada individual dos contribuintes. No contexto da atual crise ambiental de esgotamento dos recursos naturais, a intensidade da intervenção é vista em geral como apropriada (
Após essa análise preliminar da relevância ecológica da tributação, deve o legislador tributário atentar ainda para o princípio da igualdade em sentido estrito. A proteção ambiental, como matéria, passa a ser, então, o critério para a justiça da tributação (
A decisão do TCF pela constitucionalidade das leis da reforma tributária ecológica não saiu ilesa de críticas: por um lado, alegou-se que a corte foi superficial ao declarar que os grupos de contribuintes e beneficiários dos Ökosteuern não precisam ser correspondentes entre si, sem abordar a questão da justiça fiscal envolvida. Por outro, entende-se que as normas de exceção para empresas extremamente poluidoras não são justificáveis ecologicamente, contrariando a finalidade dos impostos (
Apesar das polêmicas, não há dúvida que a reforma abriu novas perspectivas para a ecologização da tributação.
O tema da proteção ambiental foi introduzido na discussão sobre a reforma tributária também no Brasil. Apesar de serem observados alguns avanços nesse tema, muitas tentativas de mudanças ecológicas fracassaram. O sistema tributário brasileiro ainda é, especialmente em nível constitucional, pouco ecológico (
Dentre os diversos mecanismos tributários, a CIDE-Combustíveis é ainda o único instrumento que realmente apresenta de forma direta efeitos ecologicamente relevantes. Neste caso, a intervenção estatal se justifica pela necessidade de subsidiar os preços ou o transporte de álcool combustível, gás natural e seus derivados, e derivados de petróleo, uma vez que estes são fundamentais ao desenvolvimento da nação (
A CIDE-Combustíveis é uma contribuição de intervenção no domínio econômico, de competência da União, nos moldes do Art. 149,
A contribuição em análise traz questionamentos quanto à sua constitucionalidade. Uma vez que a sua destinação faz parte de seu fato gerador (
Segundo a definição da OCDE (2005), a CIDE-Combustíveis é considerada um tributo ambiental (“
Analisando-se o impacto da CIDE-Combustíveis sobre o comportamento dos agentes econômicos, tem-se que, em se tratando de combustíveis, um aumento do ônus tributário sobre o seu consumo não implica necessariamente em mais eficiência (
A vinculação da receita da CIDE-Combustíveis, em parte, a projetos ambientais, confirma seu caráter ecológico (
Do exposto, depreende-se que a CIDE-Combustível, mesmo tendo como função principal a fiscal, pode ser caracterizada como um tributo ambiental. Ela tem, em teoria, um efeito positivo no meio ambiente e pode, portanto, ser caracterizada como uma intervenção estatal ecológica na economia. Além do efeito ecológico quando de sua cobrança, o produto da arrecadação da contribuição é utilizado, embora apenas em parte, para o financiamento de programas ambientais. Sua maior parte é, entretanto, utilizada para garantir a neutralidade do tributo, beneficiando os contribuintes através, por exemplo, da construção, manutenção e melhoria de estradas e rodovias, e subsidiando o preço dos combustíveis poluentes, o que pode ir de encontro à proteção ambiental.
Assim, embora sua estrutura e finalidade a aproxime dos Ökosteuern, principalmente do imposto sobre energia, a CIDE- Combustíveis é apenas em parte destinada à proteção ambiental e ainda assim, na prática, é questionável a sua aplicação aos fins previstos.
A necessidade de uma reforma do sistema tributário brasileiro é inegável. A regulamentação do sistema data de 1966 e a estrutura dos principais impostos e repartição de receitas continuam desde então praticamente imutáveis, tendo a Constituição de 1988 integrado esse sistema em sua ordem tributária e orçamentária.
Em meio a algumas tentativas, umas com propostas mais consistentes em termos ecológicos, como a arquivada PEC 353/09, e outras com propostas pontuais relativas à proteção ecológica, como a PEC 41/03, transformada na Emenda Constitucional 42, a ideia de uma grande reforma na essência do sistema tomou proporções mais concretas desde 2007 em diversas propostas de emendas constitucionais, que entraram como apensas à PEC 31/07 na Câmara dos Deputados. Esta PEC e apensos ainda se encontram, desde 2008, pendentes de votação. Segundo
Mesmo com a possível aprovação da PEC 31/07, o sistema tributário ainda deixará a desejar em termos ecológicos. A inserção de uma CIDE-Ecológica ou de um imposto ambiental é ainda uma ideia longe de poder ser concretizada, mas uma análise de sua viabilidade contribui para a discussão da reforma tributária.
Um tributo ambiental na forma de uma CIDE-Ecológica de competência da União estaria constitucionalmente amparado no Art. 149, CF, que não determina um fato gerador específico para as CIDE e delega sua formatação ao legislador infraconstitucional (
A CIDE-Ecológica seria então constitucional, se os pressupostos do Art. 149, § 2, CF forem observados. Assim, ela também precisaria representar uma intervenção em uma determinada área econômica e utilizada como instrumento de atuação nesta, além de buscar a proteção da ordem econômica e de seus princípios.
No entanto, a CIDE-Ecológica restaria limitada à área econômica alvo da intervenção, e o nexo entre utilização das receitas e os contribuintes deve existir. Apesar dos contribuintes não arcarem com o ônus da tributação, que é repassado aos consumidores finais, a CIDE influi de forma considerável em suas chances de concorrência no mercado e deve, portanto, retornar como compensação quando do emprego das receitas tributárias, tornando-se neutra. Perante a ideia de serem inseridas novas contribuições especiais no modelo da CIDE-Combustível, deve-se considerar ainda que o legislador constitucional brasileiro é confrontado com o problema recorrente de que tributos extrafiscais são frequentemente desviados de sua finalidade original (
Por outro lado, a ideia de inserir um imposto ecológico de acordo com o modelo proposto por Pigou não é nova na literatura nacional, mas pode esbarrar em princípios constitucionais. Normas extrafiscais no direito tributário brasileiro podem ser encontradas na própria Constituição brasileira e sua admissibilidade vem sempre sendo confirmada pela jurisprudência dos tribunais superiores. A extrafiscalidade de impostos, fundamentada no conceito de imposto do Art. 16 do CTN, que não exclui a persecução de outras finalidades pelo imposto, consolidou-se tanto na teoria como na prática do direito tributário. Sua constitucionalidade, assim como no direito alemão, fundamenta-se na admissibilidade geral da intervenção estatal na economia para proteger o mercado e garantir aos indivíduos uma existência digna e outros direitos fundamentais (
A problemática dos impostos ambientais e a proibição do confisco também é tema relevante para o direito pátrio. Isso porque, segundo o Art. 150, IV, CF, o tributo não pode ser utilizado com efeito de confisco. Como já analisado, mesmo sendo o consumo de bens ambientais essencial para a vida e para as atividades econômicas, a possibilidade de escolha do contribuinte entre pagar o imposto ou não, bem como a aplicação de técnicas tributárias como a concessão de subvenções, podem assegurar a constitucionalidade do tributo nesse aspecto. Em termos de competência tributária, a União tem a competência para instituir novos impostos, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição (Art. 154, I, CF). Um imposto ambiental como imposto indireto sobre o consumo de combustíveis não encontraria problemas constitucionais, contanto que seja preservada a sua não-cumulatividade com outros tributos. Em relação à sua conformidade com outros princípios do direito tributário, um imposto ambiental pode ser constitucionalmente admissível, conforme análise já feita para os Ökosteuern.
Um imposto ecológico ou ambiental com a finalidade principal de coibir comportamentos poluentes sem vinculação de receitas, certamente encontraria resistência da população. O aumento da já altíssima carga tributária, a não vinculação da arrecadação a programas ambientais e, especialmente, a falta de transparência do orçamento no Brasil dificultam a justificativa de uma decisão política para a criação de um imposto ambiental. Também deveria ser analisado economicamente de que forma um imposto neste modelo modificaria a realidade econômica do país, uma vez que o preço da energia seria elevado consideravelmente.
Questão fundamental para a análise de constitucionalidade de um hipotético imposto ambiental no Brasil é, então, a vinculação obrigatória das receitas do modelo
A ideia de um imposto no modelo do Ökosteuer alemão, com vinculação da receita à desoneração do fator trabalho, representaria uma alternativa econômico-política à criação de um imposto ambiental
No Brasil, é ainda problemática a concentração do sistema na tributação do consumo.
O fracasso das PECs com propostas ecológicas demonstra como é complicado realizar uma grande reforma que passe pela inserção de tributos extrafiscais para a proteção ambiental conforme princípios ecológicos. Para isso, a implementação da tributação ambiental deveria ser gradual e levar em consideração a eficiência ambiental do instrumento, sua eficácia para atingir os objetivos específicos, equidade, aceitação política, viabilidade administrativa e sua flexibilidade em se adaptar a mudanças (
Apesar de suas deficiências, a CIDE-Combustíveis é considerada um tributo ambiental e uma e
No contexto da reforma tributária ecológica da Alemanha, os Ökosteuern, impostos finalísticos baseados no modelo de tributação proposto por Pigou, foram inseridos com sucesso no sistema tributário. Devido à vinculação de sua receita à desoneração do “fator trabalho”, ou seja, a gastos com o sistema social, os Ökosteuern receberam boa aceitação por parte dos cidadãos e empresários. Apesar das críticas que se dirigiram principalmente à falta de competência para sua cobrança, à falta de neutralidade das receitas, à perda de competitividade no comércio internacional, à criação duvidosa de nova fonte de renda e a outros problemas de desigualdade tributária, sua constitucionalidade foi declarada pelo Tribunal Constitucional Federal, o que inaugurou um novo capítulo na ecologização da ordem jurídica alemã. Atualmente o “esverdeamento” do sistema tributário concentra-se na melhoria das técnicas dos Ökosteuern para minimizar suas pontuais injustiças.
Pode ser ainda observado que o imposto
Tendo em vista a inconstitucionalidade de um imposto
Doctor in Environmental Tax Law and Master in Comparative Law (LL.M.) from the Univer- sity of Cologne, Germany. Professor of the professional master’s degree in Law and Conflict Management at Universidade de Fortaleza (Unifor). Post-doctoral student of the Post-Gradua- tion Program in Law of the Universidade Federal do Ceará (UFC). E-mail: juliamattei@unifor.br
Doctor in Commercial Law from Universidade de São Paulo - USP (2009). Doctor in Public Law from Universidade Federal de Pernambuco (2003). Master in Law and Development from Universidade Federal do Ceará (1999). MBA in Business Management from FGV/ MARPE (2005). Associate Professor, Level III, at Universidade Federal do Ceará and Centro Universitário 7 de Setembro - UNI7. E-mail: joaoluisnm@uol.com.br
This paper outlines a profile of Germany’s ecological tax reform, focused on energy taxation, seeking to comparatively analyze its elements, contributing to the greening of the Brazilian tax system. To this purpose, a parallel is drawn between the legal systems of the two countries, analyzing the constitutionality of ecologically earmarked taxes on energy (
The search for the enforcement of norms related to the protection of the environment remains intense in the present conjuncture of aggravation of the ecological crisis. The focus of the concerns is the search for ways to reduce the negative influence of economic growth on the environment, aiming at improving the quality of life of the world population. On the other hand, there is no longer any doubt that taxes, as a form of state intervention in the economy, have a great potential to guide the behavior of economic actors and consumers in an ecological way. However, to what extent these instruments can be included in the tax system on a continuous basis is still a much-debated topic. State policy intervention, especially, is problematic in a complex tax order that is still struggling for efficiency.
Among the several areas of environmental protection in which taxation could find efficient results, the energy sector is a fruitful field for the introduction of environmental taxes. Energy sources are among the most valuable natural resources for the economy and the generation of energy is a major cause of CO2 emissions. The reduction of these emissions was therefore the central theme of the European ecological movement.
The positive results of the European energy policy can be taken as examples for other tax systems, which justifies the comparative approach.
It is observed that the national tax system still neglects the natural resources, favoring non-ecological products and behaviors. And while Brazil has one of the largest renewable energy potentials in the world, the generation of energy from non-renewable sources still dominates. Given this scenario, there is great practical interest in a comparative analysis of the constitutional aspects of environmental protection in industrialized and in transition countries.
An ecological dimension of human dignity is undeniable (
Brazil constitutionally affirmed environmental protection broadly in art. 225 of the Federal Constitution of 1988 (CF) and, more specifically, as a principle of economic order in Art.170, IV, CF, requiring, directly, considerations between environmental protection and economic rights (
Germany, however, opted for the insertion of environmental protection through a normative determination of State objectives in Art. 20a of its Basic Law (LF). Regarding the economic order, Article 109, II, LF, which requires the State to take into account, in the fulfillment of budgetary discipline, the requirements of equilibrium of the economy as a whole. By interpreting the term “requirements of the equilibrium of the economy as a whole” in an ecological way, accordingly and due to the principled force of Art. 20a, LF, it is understood that this last device presents itself as a real imperative, as well as a limitation on state intervention in the economy (
Initially, considerations will be made on the German tax reform, addressing the greening of energy taxation, especially the discussion on its constitutionality. Next, the regulation of CIDE-Combustível in the Brazilian legal order will be approached as an example of ecological taxation. In the sequence, ways will be indicated for the alteration of the Brazilian tax system, with the aim of favoring the greening of water. At the end the conclusions will be presented.
The research is bibliographical and documentary. Deductive reasoning is used as the method.
Amid the European discourse on the legal development of environmental protection, the discussion on the achievement of environmental objectives through tax law occurred in Germany alongside the insertion of environmental protection into the Basic Law. In addition to the introduction of taxation mechanisms and the restructuring of some tributary species to better guarantee environmental protection, Germany made use of the standard environmental taxation of environmental taxes (
The concept of environmental tax, following the model of Pigou, gained popularity when introduced the idea of parallel reduction of other taxes, should the
The focus of the reform was to put the tax system more strongly in the service of environmental protection. The reform then developed around the objective of transferring, in a neutral, long-term way, the tax burden from the “labor” factor to the “natural resources” factor (
The reform had four laws enacted between 1999 and 2006: Law for the Beginning of the Ecological Tax Reform (
Both are indirect taxes on consumption that follow the
The energy tax is applied on the consumption of raw materials such as mineral oil (petroleum), natural gas and coal, when they are used as fuel for the generation of energy (§ 1, II-III, LIEn). For other uses of these materials, the law grants reductions (§ 2, II-III, LIEn) and tax exemptions (§§ 24-29, 37, 44, LIEn). The ecological tax reform also brought, for political-ecological reasons (
The electricity tax was based on the model of CO2 taxation proposed by the European Union and set up as a consumption tax. Tax generating event is the generation of electric energy (§ 1, I, LIEl). Taxpayer is the supplier or the self-producer of electricity (§ 5, II c /c § 2, Nr. 1, LIEl), but the tax burden can be and is usually transferred to the final consumer (§ 5, 1st alternative, LIEl). By this technique, the tax is included in the price of electricity. With regard to environmental protection and the promotion of the use of clean energy, exclusively renewable electricity (
In order to ensure the competitiveness of German companies in foreign trade, the manufacturing and agricultural industries, heavily impacted by the
The insertion of the new model of taxation caused great controversy, as will be seen next.
The introduction of the
The
The constitutionality of extra-fiscal norms in tax law or state intervention through taxes to influence behavior is no longer controversial in Germany (
For the analysis of
However, the
The German legislature opted, among the options of the
According to German tax law, environmental taxes are justified as final taxes, since tax collection neutrality and consequently tax justice can only be guaranteed this way (
In Germany, the prohibition on the linking of tax revenues derives from the expression “revenue obtainment” of § 3, I, of the Tax Code and Art. 110, I, LF, which determine that the revenue derived from the collection of taxes will be to the public budget. The TCF acknowledged the possibility of an exception to this general constitutional provision, as well as to its principle of
Once the admissibility of finalist taxes is accepted, it remains to be seen whether the linkage of revenues to non-ecological objectives is also constitutional in the context of budgetary law.
As seen, Germany innovated by bringing a
With the ecological tax reform, a double dividend was therefore sought: on the one hand, the improvement of environmental quality through the stimulation of energy saving and the consequent reduction of pollution (
Although politically excellent, the
The characterization of
Another aspect to be considered is the fact that
In terms of competence for the
Despite
The adequacy of the tax is first verified when it aims to meet a particular public interest or the common good. It is in the public interest everything that consolidates, maintains or improves the subsistence conditions of the community and its members (
The enforceability of the environmental tax is verified when the objective of taxation can not be achieved by some other milder means of same effectiveness (
To be constitutional, the environmental tax must still be reasonable, that is, it must be a result of a balance between the public interest in environmental protection and intervention in the individual private sphere of taxpayers. In the context of the current environmental crisis of natural resource depletion, the intensity of the intervention is generally seen as appropriate (
After this preliminary analysis of the ecological relevance of taxation, the tax legislature must also consider the principle of equality in the strict sense. Environmental protection, as matter, then becomes the criterion for the fairness of taxation (
The TCF’s decision on the constitutionality of the ecological tax reform laws was not without its criticism: on the one hand, it was alleged that the court was superficial in stating that the
Despite the controversy, there is no doubt that the reform opened up new prospects for the greening of taxation.
The theme of environmental protection was introduced in the discussion on tax reform in Brazil. While some progress has been made in this area, many attempts at ecological change have failed. The Brazilian tax system is still, especially at the constitutional level, not very ecological (
Among the various tax mechanisms, CIDE-Combustíveis is still the only instrument that actually presents directly ecologically relevant effects. In this case, state intervention is justified by the need to subsidize the prices or transportation of alcohol fuel, natural gas and its derivatives, and petroleum products, since these are fundamental to the development of the nation (
CIDE-Combustíveis is a contribution of intervention in the economic domain, of competence of the Union, in the mold of Art. 149,
The contribution under analysis raises questions about its constitutionality. Since its destination is part of its generating fact (
According to the
Analyzing the impact of the CIDE-Combustíveis on the behavior of the economic agents, it has been that, when dealing with fuels, an increase in the tax burden on their consumption does not necessarily imply more efficiency (
The linkage of CIDE-Combustíveis revenues, in part, to environmental projects, confirms its ecological character (
From the foregoing, it can be deduced that CIDE-Combustíveis, even if its main function is fiscal, can be characterized as an environmental tax. It has, in theory, a positive effect on the environment and can therefore be characterized as an ecological state intervention in the economy. In addition to the ecological effect of collection, the proceeds of the collection of the contribution are used, although only in part, for the financing of environmental programs. Most of it is, however, used to guarantee tax neutrality, benefiting taxpayers through, for example, the construction, maintenance and improvement of roads and highways, and subsidizing the price of pollutant fuels, which may go against environmental protection.
Thus, although its structure and purpose is close to the
The need for a reform of the Brazilian tax system is undeniable. The regulation of the system dates back to 1966 and the structure of the main taxes and revenue sharing have remained practically unchanged since then, and the 1988 Constitution integrated this system in its tax and budget order.
In the midst of some attempts, some with more consistent proposals in ecological terms, such as PEC 353/09, and others with specific proposals related to ecological protection, such as PEC 41/03, transformed into Constitutional Amendment 42, the idea of a major reform in the core of the system has taken concrete proportions since 2007 in several proposals for constitutional amendments, which entered as appended to the PEC 31/07 in the Chamber of Deputies. This PEC and the appendices are still pending since 2008. According to
Even with the possible approval of PEC 31/07, the tax system will still be lacking in ecological terms. The insertion of a CIDE-Ecológica or an environmental tax is still an idea far from being possible, but an analysis of its viability contributes to the discussion of the tax reform.
An environmental tax in the form of a CIDE-Ecológica of competence of the Union would be constitutionally protected in Art. 149, CF, that does not determine a specific generating fact for the CIDE and delegates its format to the infraconstitutional legislator (
CIDE-Ecológica would then be constitutional, if the assumptions of Art. 149, § 2, CF are observed. Thus, it would also need to represent an intervention in a particular economic area and be used as an instrument of action in this area, in addition to seeking the protection of the economic order and its principles.
However, CIDE-Ecológica would remain limited to the economic area targeted for intervention, and the link between the use of revenues and contributors should exist. Although taxpayers do not bear the burden of taxation, which is passed on to final consumers, CIDE has a considerable influence on their chances of competition in the market and should therefore return as compensation when tax revenues are used, neutral Given the idea of introducing new special contributions in the CIDE-Combustíveis model, it should be considered that the Brazilian constitutional legislator is confronted with the recurrent problem that extra-fiscal taxes are often diverted from their original purpose (
On the other hand, the idea of introducing an ecological tax according to the model proposed by Pigou is not new in the national literature, but may run counter to constitutional principles. Extra-fiscal norms in Brazilian tax law can be found in the Brazilian Constitution itself and its admissibility is always confirmed by the jurisprudence of the higher courts. The tax extrafiscality, based on the concept of tax of Art. 16 of the CTN, which does not exclude the pursuit of other purposes by the tax, was consolidated in both theory and practice of tax law. Its constitutionality, as in German law, is based on the general admissibility of state intervention in the economy to protect the market and guarantee individuals a dignified existence and other fundamental rights (
The issue of environmental taxes and the prohibition of confiscation is also a relevant issue for the country’s law. This is because, according to Art. 150, IV, CF, the tax can not be used for confiscation purposes. As discussed above, although the consumption of environmental goods is essential for life and for economic activities, the possibility of the taxpayer choosing between paying the tax or not, as well as the application of tax techniques such as the granting of subsidies, can ensure the constitutionality of the tax in this respect. In terms of tax jurisdiction, the Union has the power to institute new taxes, provided that they are non- cumulative and do not have a taxable event or basis of calculation specific to those in the Constitution (Art. 154, I, CF). An environmental tax as an indirect tax on fuel consumption would not encounter constitutional problems, as long as its non-cumulativeness with other taxes is preserved. In relation to its compliance with other principles of tax law, an environmental tax may be constitutionally admissible, according to an analysis already made for the
An environmental or ecological tax with the main purpose of curbing polluting behaviors without linking revenues would certainly encounter resistance from the population. The increase in the already very high tax burden, the non-linkage of collection to environmental programs, and especially the lack of transparency of the budget in Brazil make it difficult to justify a political decision to create an environmental tax. It should also be economically analyzed how a tax in this model would change the economic reality of the country, since the price of energy would be raised considerably.
A fundamental question for the constitutionality analysis of a hypothetical environmental tax in Brazil is, then, the obligatory linkage of the revenues of the
The idea of a tax on the model of the German
In Brazil, the concentration of the system in the taxation of consumption is still problematic.
The failure of the PECs with ecological proposals demonstrates how difficult it is to carry out a major reform that includes the insertion of extra-fiscal taxes for environmental protection according to ecological principles. To that end, the implementation of environmental taxation should be gradual and take into account the environmental efficiency of the instrument, its effectiveness to achieve the specific objectives, equity, political acceptance, administrative feasibility and its flexibility in adapting to changes (
Despite its shortcomings, CIDE-Combustíveis is considered an environmental tax and an
In the context of Germany’s ecological tax reform, the
It can also be observed that the
Considering the unconstitutionality of a
Doctora en Derecho Ambiental Tributario y máster en Derecho Comparado (LL.M.) por la Universidad de Colonia, Alemania. Profesora del máster profesional en Derecho y Gestión de Conflictos en la Universidad de Fortaleza (Unifor). Posdoctoranda del Programa de Postgrado en Derecho de la Universidad Federal de Ceará (UFC). E-mail: juliamattei@unifor.br
Doctor en Derecho Comercial por la Universidad de São Paulo - USP (2009). Doctor en Derecho Público por la Universidad Federal de Pernambuco (2003). Máster en Derecho y Desarrollo por la Universidad Federal do Ceará (1999). MBA en gestión de empresas por FGV/MARPE (2005). Profesor asociado, nivel III, de la Universidad Federal de Ceará y del Centro Universitario 7 de Septiembre - UNI7. E-mail: joaoluisnm@uol.com.br
El presente artículo traza un perfil de la reforma tributaria ecológica de Alemania, con enfoque en la tributación de la energía, buscando analizar comparativamente sus elementos con la finalidad de contribuir a una ecologización del sistema tributario brasileño. Se traza un paralelo entre los sistemas jurídicos de los dos países en relación con la constitucionalidad de los impuestos ecológicos sobre la energía (Ökosteuern), que en Alemania fueron introducidos por la reforma tributaria de 1999. En el marco del Derecho brasileño, se analiza la CIDE-Combustible, como punto de partida para la ecologización del sistema tributario. La investigación es bibliográfica y documental. El método adoptado es deductivo-propositivo en el contexto del derecho comparado. El estudio mostró que la constitucionalidad de los impuestos ecológicos en Alemania fue muy debatida y su aprobación procedía de razones más políticos que jurídicos. En Brasil, la introducción integral de este modelo pasa, de forma obligatoria, por una modificación de la Constitución. Sin embargo, se encuentran similitudes importantes entre el modelo alemán y el modelo de CIDE-Combustible, que puede ser tomado como base para el “enverdecimiento” del sistema tributario brasileño.
La búsqueda por la efectividad de normas relativas a la protección del medio ambiente sigue siendo intensa en la coyuntura actual de agravamiento de la crisis ecológica. En el foco de las preocupaciones está la búsqueda por medios de reducción de la influencia negativa del crecimiento económico sobre el medio ambiente, buscando la mejora de la calidad de vida de la población mundial. Por otro lado, no hay más dudas de que los tributos, como forma de intervención del Estado en la economía, poseen un gran potencial de orientar el comportamiento de los actores económicos y consumidores de forma ecológica. Sin embargo, en qué extensión estos instrumentos pueden ser incluidos en el sistema tributario de forma continua, es aún, tema muy debatido. La intervención directiva del Estado, principalmente, es problemática en un complejo orden tributario que aún lucha por eficiencia.
Entre las diversas áreas de la protección ambiental en que la tributación podría encontrar resultados eficientes, el sector de energía es campo fructífero para la introducción de tributos ambientales. Las fuentes de energía están entre los recursos naturales más valiosos para la economía y la generación de energía es un gran causante de las emisiones de CO2.
La reducción de estas emisiones fue, por lo tanto, el tema central del movimiento ecológico europeo.
Los resultados positivos de la política energética europea pueden tomarse como ejemplos para otros sistemas tributarios, lo que justifica el enfoque comparativo.
Se observa que el sistema tributario nacional todavía descuida los recursos naturales, favoreciendo productos y comportamientos no ecológicos. Y a pesar de que Brasil tiene uno de los mayores potenciales de energía renovable del mundo, la generación de energía proveniente de fuentes no renovables todavía domina. Ante este escenario, existe un gran interés práctico en un análisis comparativo de los aspectos constitucionales de la protección ambiental en países industrializados y en transición.
Es innegable una dimensión ecológica de la dignidad de la persona humana (
Brasil constitucionalizó la protección ambiental de forma amplia en el art. 225 de la Constitución Federal de 1988 (CF) y, de forma más específica, como principio del orden económico en el Art.170, IV, CF, exigiendo, de forma directa, ponderaciones entre la protección ambiental y los derechos económicos (
Ya Alemania optó por la inserción de la protección ambiental a través de una determinación normativa de objetivos del Estado en el Art. 20a de su Ley Fundamental (LF). En cuanto al orden económico, el único dispositivo de la Ley Fundamental que menciona la intervención del Estado para regular la economía es el Art. 109, II, LF, que impone al Estado tener en cuenta, en el cumplimiento de la disciplina presupuestaria, las exigencias del equilibrio de la economía en su totalidad. Al interpretar la expresión “exigencias del equilibrio de la economía en su totalidad” de forma ecológica, en conformidad y debido a la fuerza de principio del artículo 20a, LF, se entiende que este último dispositivo se presenta como un verdadero imperativo, así como una limitación a la intervención del Estado en la economía (
En principio, son realizados consideraciones sobre la reforma tributaria alemana, abordando la ecologización de la tributación sobre la energía, con destaque para la discusión sobre su constitucionalidad. A continuación, se abordará la regulación de la CIDE-Combustible en el orden jurídico brasileño como ejemplo de tributación ecológica. En consecuencia, se indicarán caminos para la alteración del sistema tributario brasileño, con el objetivo de privilegiar su ecologización. Al final serán presentadas las conclusiones.
La investigación es bibliográfica y documental. El método es deductivo-propositivo.
En medio al discurso europeo del desarrollo jurídico de la protección ambiental, la discusión sobre la concreción de objetivos ambientales a través del derecho tributario ocurrió en Alemania paralelamente a la inserción de la protección ambiental en la Ley Fundamental. Además de la inserción de mecanismos tributarios y de la reestructuración de algunas especies tributarias para mejor garantía de la protección ambiental, Alemania hizo uso del modelo de tributación ambiental clásico de los impuestos ambientales (
El concepto de tributo ambiental, siguiendo el modelo de Pigou, ganó popularidad cuando se introdujo la idea de reducción paralela de otros tributos, debiendo los
El foco de la reforma era colocar más intensamente el sistema tributario al servicio de la protección ambiental. La reforma se desarrolló entonces, alrededor del objetivo de transferir de forma parcial, neutral y a largo plazo, la carga tributaria del factor de producción “trabajo” para el factor de producción “recursos naturales” (
La reforma contó con cuatro leyes promulgadas entre 1999 y 2006: Ley para el Inicio de la Reforma Tributaria Ecológica (
Ambos son impuestos indirectos sobre el consumo que siguen el modelo del tributo
El impuesto sobre la energía se refiere al consumo de materias primas como el aceite mineral (petróleo), el gas natural y el carbón, cuando sean utilizados como combustible para la generación de energía (§ 1, II-III, LIEn). Para otros usos de estas materias, la ley concede reducciones (§2, II-III, LIEn) y exenciones fiscales (§§ 24-29, 37, 44, LIEn).La reforma ecológica tributaria trajo, por motivos político-ecológicos (
El impuesto sobre la electricidad se basó en el modelo de imposición de CO2 propuesto por la Unión Europea e instituido como un impuesto sobre el consumo. Hecho generador del impuesto es la generación de energía eléctrica (§ 1, I, LIEl). Contribuyente es el proveedor o el autoproductor de electricidad (§ 5, II c/c § 2, Nr. 1, LIEl), pero la carga tributaria puede ser, y normalmente es, transferida al consumidor final (§ 5, I, frase 1, 1ª alternativa, LIEl). Por esta técnica, el impuesto se incluye en el precio de la electricidad. Con vistas a la protección del medio ambiente y al fomento del uso de energías limpias, la electricidad generada de forma exclusivamente renovable (eco-electricidad -
Para garantizar la competitividad de las empresas alemanas en el comercio exterior, las industrias manufactureras y del sector agrícola, fuertemente afectadas por los
La inserción del nuevo modelo de tributación causó gran polémica, como se verá a continuación.
La introducción de los
El
La constitucionalidad de normas extrafiscales en el derecho tributario o de la intervención del Estado a través de impuestos para influenciar comportamientos no es más controvertida en Alemania (
Para el análisis de la constitucionalidad del
Sin embargo, el modelo
El legislador alemán optó, entre las opciones de la tributación
Según el Derecho tributario alemán, los impuestos medioambientales se justifican como impuestos finalistas, ya que sólo puede garantizarse la neutralidad de la recaudación y, por consiguiente, la justicia fiscal (
En Alemania, la prohibición de la vinculación de los ingresos fiscales se deriva de la expresión “obtención de ingresos” del § 3, I, del Código Tributario y del Art. 110, I, LF, que determinan que los ingresos derivados de la recaudación de impuestos se destinarán al presupuesto público. El TCF admitió la posibilidad de excepción a esta norma constitucional general, así como a su principio concretizador de la no afectación de ingresos (
Acepta la admisibilidad de impuestos finalistas, queda por saber si la vinculación de los ingresos a objetivos no ecológicos es también constitucional en el contexto del derecho presupuestario.
Como se ha visto, Alemania ha innovado al traer un impuesto medioambiental pigouviano vinculado no a fondos ecológicos, sino al sistema social como un todo. En vista de la crisis del sistema social, debida principalmente al envejecimiento de la población y, así, de la continuidad de su financiación, se buscó nuevas formas de mantenimiento del sistema social, sin que hubiera una mayor carga a las empresas. De esta forma, por la reforma tributaria ecológica, se desarrolló el mecanismo de compensación entre el pago por las empresas de los nuevos impuestos sobre recursos naturales y el pago de las cotizaciones sociales, siendo neutro para el emprendedor, al menos en teoría, la introducción de nuevos impuestos.
Con la reforma tributaria ecológica, se pretendía, por lo tanto, un doble dividendo: por un lado, la mejora de la calidad ambiental a través del estímulo a la economía de energía y la consiguiente reducción de la contaminación (
A pesar de ser políticamente excelente, la vinculación de los
La caracterización de los Ökosteuern como impuestos depende aún de la existencia de la función fiscal de los impuestos. Cuando se excluye en la práctica, queda herido el principio de la prohibición de los impuestos “estrangulantes” (
Otro aspecto a ser considerado es el hecho de que el Ökosteuer es un impuesto que pretende cohibir una actividad económica, pudiendo acabar impidiéndola, lo que también caracterizaría una confiscación. El impuesto
En términos de competencia para la institución del
A pesar de la función primordial extrafiscal del
La adecuación del impuesto es primero constatada cuando él objetiva atender a un determinado interés público o al bien común. Sirve al interés público todo lo que consolida, mantiene o mejora las condiciones de subsistencia de la comunidad y sus integrantes (
La exigibilidad del impuesto ambiental es verificada cuando el objetivo de la tributación no puede ser alcanzado por algún otro medio más blando y de la misma eficacia (
Para ser constitucional, el impuesto ambiental debe todavía ser razonable, o sea, debe ser resultado de una ponderación entre el interés público en la protección ambiental y la intervención en la esfera privada individual de los contribuyentes. En el contexto de la actual crisis ambiental de agotamiento de los recursos naturales, la intensidad de la intervención es vista en general como apropiada (
Tras este análisis preliminar de la relevancia ecológica de la tributación, el legislador tributario debe observar el principio de igualdad en sentido estricto. La protección ambiental, como materia, pasa a ser, entonces, el criterio para la justicia de la tributación (
La decisión del TCF por la constitucionalidad de las leyes de la reforma tributaria ecológica no salió ilesa de críticas: por un lado, se alegó que la corte fue superficial al declarar que los grupos de contribuyentes y beneficiarios de los
A pesar de las polémicas, no hay duda de que la reforma há abierto nuevas perspectivas para la ecologización de la tributación.
El tema de la protección ambiental fue introducido en la discusión sobre la reforma tributaria también en Brasil. A pesar de que se observen algunos avances en este tema, muchos intentos de cambios ecológicos fracasaron. El sistema tributario brasileño todavía es, especialmente a nivel constitucional, poco ecológico (
Entre los diversos mecanismos tributarios, la CIDE-Combustibles es aún el único instrumento que realmente presenta de forma directa efectos ecológicamente relevantes. En este caso, la intervención estatal se justifica por la necesidad de subsidiar los precios o el transporte de alcohol combustible, gas natural y sus derivados, y derivados del petróleo, ya que éstos son fundamentales para el desarrollo de la nación (
La contribución en análisis trae cuestionamientos en cuanto a su constitucionalidad. Una vez que su destino forma parte de su hecho generador (
Según la definición de la OCDE (2005), CIDE-Combustibles se considera un tributo medioambiental (“taxis”), ya que una unidad física que tiene un impacto negativo comprobado en el medio ambiente (combustible contaminante), lo que atiende al principio del quien contamina, paga. Sin embargo, es relevante para el concepto amplio de tributo ambiental que el mismo tenga el potencial de generar efectos ecológicamente positivos, no sólo por el cambio del comportamiento de los contribuyentes en el consumo de combustibles, sino también por la utilización de sus ingresos (
Al analizar el impacto de la CIDE-Combustibles sobre el comportamiento de los agentes económicos, se tiene que, cuando se trata de combustibles, un aumento de la carga tributaria sobre su consumo no implica necesariamente en más eficiencia (
La vinculación de la receta de CIDE-Combustibles, en parte, a proyectos ambientales, confirma su carácter ecológico (
De lo expuesto, se desprende que la CIDE-Combustible, aun teniendo como función principal la fiscal, puede ser caracterizada como un tributo ambiental. En teoría, tiene un efecto positivo en el medio ambiente y puede, por lo tanto, ser caracterizado como una intervención estatal ecológica en la economía. Además del efecto ecológico en su cobro, el producto de la recaudación de la contribución se utiliza, aunque sólo parcialmente, para la financiación de programas medioambientales. Su mayor parte es, sin embargo, utilizada para garantizar la neutralidad del tributo, beneficiando a los contribuyentes a través, por ejemplo, de la construcción, mantenimiento y mejora de carreteras y autopistas, y subsidiando el precio de los combustibles contaminantes, lo que puede ir contra la protección Ambiental.
Así, aunque su estructura y finalidad se acerque a los
La necesidad de una reforma del sistema tributario brasileño es innegable. La reglamentación del sistema data de 1966 y la estructura de los principales impuestos y reparto de ingresos continúan desde entonces prácticamente inmutables, teniendo la Constitución de 1988 integrado ese sistema en su orden tributario y presupuestario.
En medio de algunos intentos, unas con propuestas más consistentes en términos ecológicos, como la archivada PEC 353/09, y otras con propuestas puntuales relativas a la protección ecológica, como la PEC 41/03, transformada en la Enmienda Constitucional 42, la idea de una gran reforma en la esencia del sistema tomó proporciones más concretas desde 2007 en diversas propuestas de enmiendas constitucionales, que entraron como aptitudes a la PEC 31/07 en la Cámara de Diputados. Esta PEC y los apuntes aún se encuentran, desde 2008, pendientes de votación. Segundo
Incluso con la posible aprobación de la PEC 31/07, el sistema tributario aún dejará a desear en términos ecológicos. La inserción de una CIDE-Ecológica o de un impuesto ambiental es todavía una idea lejos de poder ser concretizada, pero un análisis de su viabilidad contribuye a la discusión de la reforma tributaria.
Un tributo ambiental en la forma de una CIDE-Ecológica de competencia de la Unión sería constitucionalmente amparado en el Art. 149, CF, que no determina un hecho generador específico para las CIDE y delega su formateo al legislador infraconstitucional (
La CIDE-Ecológica sería entonces constitucional, si se observan los supuestos del Art. 149, § 2, CF. Así, ella también necesitaría representar una intervención en una determinada área económica y utilizada como instrumento de actuación en ésta, además de buscar la protección del orden económico y de sus principios.
Sin embargo, la CIDE-Ecológica quedaría limitada al área económica objetivo de la intervención, y el nexo entre utilización de los ingresos y los contribuyentes debe existir. A pesar de que los contribuyentes no asumen la carga de la tributación, que se repasa a los consumidores finales, la CIDE influye de forma considerable en sus posibilidades de competencia en el mercado y debe, por lo tanto, retornar como compensación cuando el empleo de los ingresos tributarios, haciéndose neutro. Ante la idea de insertar nuevas contribuciones especiales en el modelo de CIDE- Combustible, se debe considerar que el legislador constitucional brasileño se enfrenta al problema recurrente de que los tributos extrafiscales son a menudo desviados de su finalidad original (
Ellos son, por ejemplo, se crean como excepciones a los rígidos principios de la tributación y se utilizan para un aumento de la carga tributaria. Por eso, se recomienda que tenga cuidado con la inserción de tales tributos, especialmente de las CIDE, las cuales, como contribución, tienen supuestos constitucionales menos rígidos que los impuestos.
Por otro lado, la idea de insertar un impuesto ecológico de acuerdo con el modelo propuesto por Pigou no es nueva en la literatura nacional, pero puede chocar en principios constitucionales. Normas extrafiscales en el derecho tributario brasileño pueden ser encontradas en la propia Constitución brasileña y su admisibilidad viene siempre siendo confirmada por la jurisprudencia de los tribunales superiores. La extrafiscalidad de impuestos, fundamentada en el concepto de impuesto del Art. 16 del CTN, que no excluye la persecución de otras finalidades por el impuesto, se consolidó tanto en la teoría como en la práctica del derecho tributario. Su constitucionalidad, así como en el Derecho alemán, se fundamenta en la admisibilidad general de la intervención estatal en la economía para proteger el mercado y garantizar a los individuos una existencia digna y otros derechos fundamentales (
La problemática de los impuestos ambientales y la prohibición de la confiscación también es tema relevante para el derecho patrio. Esto porque, según el Art. 150, IV, CF, el tributo no puede ser utilizado con efecto de confiscación. Como ya analizado, aunque el consumo de bienes ambientales esencial para la vida y para las actividades económicas, la posibilidad de elección del contribuyente entre pagar el impuesto o no, así como la aplicación de técnicas tributarias como la concesión de subvenciones, constitucionalidad del tributo en ese aspecto. En términos de competencia tributaria, la Unión tiene la competencia para instituir nuevos impuestos, siempre que sean no acumulativos y no tengan hecho generador o base de cálculo propios de los discriminados en la Constitución (Art. 154, I, CF). Un impuesto ambiental como impuesto indirecto sobre el consumo de combustibles no encontraría problemas constitucionales, siempre y cuando se preserve su no acumulación con otros tributos. En cuanto a su conformidad con otros principios del derecho tributario, un impuesto ambiental puede ser constitucionalmente admisible, según el análisis ya hecho para los
Un impuesto ecológico o medioambiental con la finalidad principal de cohibir comportamientos contaminantes sin vinculación de ingresos, seguramente encontraría resistencia de la población. El aumento de la ya altísima carga tributaria, la no vinculación de la recaudación a programas ambientales y, especialmente, la falta de transparencia del presupuesto en Brasil dificulta la justificación de una decisión política para la creación de un impuesto ambiental. También debería ser analizado económicamente de qué forma un impuesto en este modelo modificaría la realidad económica del país, ya que el precio de la energía sería elevado considerablemente.
La cuestión fundamental para el análisis de constitucionalidad de un hipotético impuesto ambiental en Brasil es, entonces, la vinculación obligatoria de los ingresos del modelo
La idea de un impuesto en el modelo del
En Brasil, es todavía problemática la concentración del sistema en la tributación del consumo.
El fracaso de las PEC con propuestas ecológicas demuestra cómo es complicado realizar una gran reforma que pase por la inserción de tributos extrafiscales para la protección ambiental conforme principios ecológicos. Para ello, la implementación de la fiscalidad ambiental debería ser gradual y tener en cuenta la eficiencia ambiental del instrumento, su eficacia para alcanzar los objetivos específicos, equidad, aceptación política, viabilidad administrativa y su flexibilidad en adaptarse a los cambios (
A pesar de sus deficiencias, CIDE-Combustibles se considera un tributo ambiental y una
En el contexto de la reforma tributaria ecológica de Alemania, los
Se puede observar que el impuesto
En vista de la inconstitucionalidad de un impuesto pigouviano en Brasil y las limitaciones de una CIDE-Ecológica, parecen más adecuadas modificaciones en la ya existente CIDE-Combustibles, que puede ser considerada un tributo ambiental y tiene el potencial de desencadenar una reforma tributaria ecológica más amplia.